【法条】第三十二条  施工总承包单位应当按照有关规定存储工资保证金，专项用于支付为所承包工程提供劳动的农民工被拖欠的工资。

工资保证金实行差异化存储办法，对一定时期内未发生工资拖欠的单位实行减免措施，对发生工资拖欠的单位适当提高存储比例。工资保证金可以用金融机构保函替代。

工资保证金的存储比例、存储形式、减免措施等具体办法，由国务院人力资源社会保障行政部门会同有关部门制定。

    【释义】本条是工程建设领域实行工资保证金制度的规定。

一、工资保证金的存储主体和用途

从各地已有的实践情况看，对工资保证金的存储主体规定不尽相同，既有规定由施工总承包单位承担的，也有规定由建设单位承担的，还有要求施工总承包单位和分包单位分别承担等做法。对此，《条例》作出了统一规定，即由施工总承包企业作为存储工资保证金的主体。对工资保证金的用途，本条第一款也作出了明确规定，即用于为施工总承包单位所承包的工程提供劳动的农民工被拖欠的工资。其中，关于工程项目，是指施工总承包单位承包的项目整体，涵盖了由其总承包后分包给其他分包单位的部分；关于农民工范围，是指为施工总承包企业承包的工程项目提供劳动的所有农民工，不局限于其直接招用的农民工，还包括分包单位招用以及通过其他方式招用的为该项目提供劳动的农民工；关于支付项目，仅限于解决工资保证金所覆盖的工程项目发生的拖欠农民工工资问题，而不能用于解决缴存单位非该笔保证金覆盖的其他承建工程项目欠薪。

二、保证金差异化存储和保函替代

保证金起源于民事领域，一般指合同当事人一方或双方为保证合同的履行，而留存于对方或提存于第三人的金钱。保证金在一般民事领域并非普遍设立，通常仅在及大额交易成为保证一方成双方诚实信用履行合同时，通过设立违约责任在难以有效保证合同履行的情况下，才会另行约定设立保证金。与之相类似、在工资支付权利义务关系中，并非所有工资支付都存在拖欠的问题，只有对特定的易发多发拖工资行业企业，才需要设立工资保证金制度。同时、为了对屡次欠薪的施工总承包单位加以惩戒，有必要采取措施适当增加其存储数额，提高发生欠薪后工资保证金的偿付能力。故此，本条第二款规定工资保证金要实行差异化存储，对在一定时期内没有发生欠薪的单位实行减免措施，对发生工资拖欠的单位适当提高存储比例。

为切实减轻企业做存工资保证金的压力，结合《优化营商环境条例》第二十五条关于“推广以金融机构保函替代现金缴纳涉企保证金”的规定，本条还规定，除了以现金形式实缴工资保证金的方式，施工总承包单位可以选取金融机构保函替代工资保证金。金融机构保函，一般是指银行等金融机构应申请人的申请，向第三方开立的书面信用担保凭证。在工程建设领域，住房和城乡建设部、发展改革委、财政部、人力资源社会保障部、人民银行和银保监会于2019年联合印发《关于加快推进房屋建筑和市政基础设施工程实行工程担保制度的指导意见》，其中明确要求农民工工资支付保函全部采用具有见素即付性质的独立保函。从地方实践看，保函多数采取的是见索即付的独立保函，如北京市人力资源社会保障局等部门于2018年印发的《北京市工程建设领域农民工工资保证金管理办法》第八条规定，开具保函的银行接到市人力资源社会保障行政部门出具的《关于启用农民工工资保证金的函》后，应按保函中的承诺及时支付农民工工资。

三、制定工资保证金具体实施办法

国办发〔2016〕1号文件出台后，各地对本地区实行工资保证金制度陆续出台了实施办法。在形式上，有地方性法规、地方政府规章和规范性文件等多种形式，其中监管部门、对缴存比例、存储形式和减免措施、动用和返还程序等规定有很大不同，同一企业在不同地区面临着监管标准“碎片化”问题，对企业合规带来较大压力。为进一步统一全国工资保证金制度，为施工企业创造平等竞争的市场环境，在本条第三款明确授权国务院人力资源社会保障行政部门会同有关部门制定具体办法，对本条中尚未明确的工资保证金存储比例、存储形式、减免措施等问题作出细化规定。需要指出的是，根据《条例》授权，人力资源社会保障部会同有关部门将制定具体实施办法，各地已有的制度规定与《条例》和该具体办法存在不一致的，应当及时修订调整。

                                                           监察仲裁科   执法支队供稿

                                                                                  2023年4月26日